Magazin-Artikel
27.04.2021 | Autor/in: Antje Neumann

Hilfe von oben: Das Beihilferecht ist gefragter denn je

Der Staat ist als Geldgeber für strauchelnde Unternehmen in der Corona-Krise gefragt. Doch es gibt strenge Regeln für Subventionen. Deshalb ist das Beihilferecht relevant wie selten. Doch in der Ausbildung und sogar bei den anwaltlichen Spezialisierungen führt es bislang ein Nischendasein.

„Wir wollen mit Wumms aus der Krise kommen!“ So kündigte der Bundesfinanzminister Olaf Scholz im März 2020 milliardenschwere Corona-Hilfen für hart getroffene Branchen wie Reisen, Veranstaltungen und Kultur an. Arbeitsplätze sichern, Härten abmildern – das leuchtete ein und bekam viel Zustimmung. Doch das vergangene Jahr hat auch gezeigt, wie sehr die Diskussionen um Staatshilfen politisch geprägt sind.

In der Marktwirtschaft werden staatliche Eingriffe im Prinzip kritisch gesehen. Philipp Werner (46), der im Brüsseler Büro von Jones Day arbeitet und als hervorragender Kenner beihilferechtlicher Fragestellungen gilt, sagt: „Es ist eine eminent politische Frage, wie stark der Staat ins Wirtschaftsleben eingreifen darf. Im Beihilferecht geht es durchaus an die Grundfesten der Wirtschaftsordnung.“

Starker Staat? Wie sehr der Staat ins Wirtschaftsgeschehen eingreifen darf, ist für Jones Day-Partner Philipp Werner eine außerordentlich politische Frage.

Condor gegen Lufthansa.

Wenn eine bestimmte Branche oder Unternehmen gestützt werden, warum dann nicht die anderen? Wie finden es beispielsweise andere Airlines, wenn die riesige Lufthansa mit staatlichen Subventionen vor der Pleite bewahrt wird? Der Ferienflieger Condor – selbst massiv unter Druck geraten – reichte Anfang 2021 gegen die Gestaltung der Beihilfen für Lufthansa eine Klage ein: Mit Rückenwind durch das staatliche Geld wolle die Rivalin ihr Geschäftsmodell in Richtung Urlaubsflüge erweitern und habe deshalb Zubringerflugverträge mit Condor gekündigt.

Ohne deutlichere Auflagen, so Condor, führten die Beihilfen deshalb zu einer veränderten Wettbewerbssituation. Auch die irische Ryanair läuft gegen Corona-Hilfen für Lufthansa und andere Sturm, denn im Beihilferecht geht es nicht nur um den nationalen, sondern den Wettbewerb im europäischen Binnenmarkt.

Dass Condor dies nicht der Lufthansa vorwirft, sondern der EU-Kommission, erklärt sich aus der Natur des Beihilferechts als Europarecht und seiner Nähe zum Öffentlichen Recht. Denn die Kommission hatte die Subvention durch den deutschen Steuerzahler genehmigt. Angegriffen wird die Entscheidung der Bundesregierung insofern auf indirektem Weg. Sollte am Ende zu Unrecht Geld geflossen sein, würde der Bund verpflichtet, Unterstützungszahlungen zurückzufordern.

Doch auch außerhalb von Krisenereignissen wie der Corona-Pandemie oder der Bankenkrise von 2008 gibt es immer wieder gute Gründe, diese Eingriffe in besonderen Fällen politisch anders zu beurteilen. Ein gutes Beispiel sind die regionalen Fördermaßnahmen, wenn Infrastrukturinvestitionen oder die Ansiedlung von Unternehmen in strukturschwachen Regionen wirtschaftliche Impulse setzen sollen. Oder wenn es darum geht, ein politisch gewolltes Ziel wie den Klimaschutz oder Elektromobilität zu fördern. Die Ansiedlung der Tesla-Produktion in Brandenburg ist dafür ein prominentes Beispiel. In diesem Fall waren es der Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier und der brandenburgische Ministerpräsident Dietmar Woidke, die von „bahnbrechenden Investitionen“ in die Produktion von Elektroautos, Batteriezellen und der Förderung von Forschung und Entwicklung sprachen, nachdem die EU-Kommission Beihilfen genehmigt hatte. Allerdings: Sie tat dies nicht nur für Tesla und nicht nur in Brandenburg.

Vielmehr steht die Entscheidung in dem größeren Zusammenhang, eine europäische Produktion für Elektroautobatterien aufzubauen. Das ist Wirtschaftspolitik pur. Und gleichzeitig Beihilferecht. Für dieses Ziel dürfen Deutschland und elf andere EU-Länder Fördergelder ausschütten. Auch BMW und Fiat sowie andere große und kleine Unternehmen sollen profitieren. „Bei vielen Maßnahmen im Rahmen des sogenannten Green Deal der Europäischen Kommission werden beihilferechtliche Themen hochkommen“, prophezeit Jones Day-Anwalt Werner. Auf die Frage, für wen dieses Fachgebiet infrage kommt, meint er folgerichtig: „Wer sich für politisch-ökonomische Zusammenhänge interessiert, der findet Spaß am Beihilferecht.“

Mix aus Politik, Ökonomie und Recht.

Viele Beihilferechtler, die er kennt, sind über die öffentlich-rechtliche Schiene zum Beihilferecht gekommen. Andere über das ebenfalls sehr europarechtlich geprägte Kartellrecht. Er selbst kam als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der öffentlich-rechtlich geprägten Kanzlei Redeker Sellner Dahs damit in Berührung. Heute arbeitet er auch viel im Kartellrecht. „Als ich anfing, hieß es noch, das Beihilferecht sei gar kein richtiges Rechtsgebiet, weil es nur um politische Entscheidungen gehe. Mittlerweile ist es aber stark kodifiziert“ 

Vorbehalte gibt es aber weiterhin. M&A-Deals gelten als dynamisch und aufregend, die öffentlich-rechtlichen Mandate dagegen als staubtrocken. „Öffentliches Recht sei langweilig? Das kann ich gar nicht nachvollziehen“, sagt Dr. Anke Empting  (45) aus dem Düsseldorfer Büro der Kanzlei Pinsent Masons. „Die spannenden Facetten, die einem später im beruflichen Leben begegnen, habe ich an der Uni allerdings auch noch nicht so gekannt“.

Der Berliner Dr. Max Klasse (46), Mitgründer der Kanzlei Blomstein, hat ähnliche Erinnerungen. „Das Beihilferecht findet im Studium ja nicht wirklich statt, wird allenfalls mal im Europarecht erwähnt.“ Doch während des Referendariats bei Freshfields Bruckhaus Deringer bot sich ihm die Gelegenheit, aus dem Kartellrecht stärker ins Beihilferecht zu gehen. „Die habe ich gerne ergriffen, ich fand es interessant, mich in einer Nische zu spezialisieren“, erzählt er. „Aber ich weiß auch, dass das andere nicht so interessierte. Man muss beides mögen: die öffentlich-rechtliche und zugleich die wirtschaftliche Prägung“.

Regionalförderung und Klimaschutz.

Container Umschlag Zentrum, Gateway-West-Terminal, Logport 2, Frachtschiff, in Duisburg am Rhein, im Hintergrund Tiger and Turtle – Magic Mountain ist eine einer Achterbahn nachempfundene Landmarke auf der Heinrich-Hildebrand-Höhe im Angerpark in Duisburg-Angerhausen, NRW, Deutschland,

Bei genauerem Hinsehen sind die Nachrichtenseiten voll von beihilferechtlich relevanten Sachverhalten und Auseinandersetzungen. Beispiel Regionalflughäfen – schon vor Corona war ihre Finanzierung ein Politikum. Beihilfefragen darf man zu Recht auch hinter der Stilllegung und Entschädigung von Betreibern von Braunkohlekraftwerken und Tagebauen vermuten. Anschubfinanzierungen für Start-ups mit förderungswürdigen Technologie- oder Gesundheitsprojekten oder auch der Streit um die Überlassung von Grundstücken für den Bau und Betrieb des Duisburger Binnenhafenterminals zeigen zudem, dass nicht immer Geld fließen muss: Förderung kann auch in Verwaltungsentscheidungen wie Nutzungsüberlassungen oder der Vergabe von öffentlichen Aufträgen liegen.

Genau hinschauen.

Klasse, der immer wieder Unternehmen an der Schnittstelle von Kartell-, Vergabe- und Beihilferecht berät, hat auch schon öfter Start-ups in Berlin beihilferechtlich beraten, und er weiß zu berichten, wie wichtig es sein kann, auch im Zuge einer Investorenbeteiligung genau hinzuschauen: Hat es mal eine öffentliche Förderung gegeben? Und war sie regelkonform? Sonst kann auch später noch die Rückforderung von Beihilfen die Investition belasten. Davon abgesehen können Geschäftsführer sogar unter strafrechtlichen Verdacht von Subventionsbetrug (Paragraf 264 Strafgesetzbuch) geraten. „Aus früheren Förderprogrammen kenne ich Fälle, in denen die Staatsanwaltschaft entsprechende Sachverhalte akribisch verfolgt hat“, erzählt Klasse. „Dass dies trotz einer großzügigen Bewilligungspraxis im Raum stehen kann, damit rechnen Unternehmen oft nicht.“

Anke Empting hat ihre Nische innerhalb des Beihilferechts an der Schnittstelle von Wirtschaft und Wissenschaft gefunden. „Immer wieder über den Tellerrand zu gucken, das macht die beihilferechtliche Beratung für mich so spannend“, resümiert sie. Bei der Zusammenarbeit zwischen staatlichen Hochschulen und der Privatindustrie kann die Frage relevant werden, ob bei Verträgen, über die Nutzung von Infrastruktur, bei Forschungskooperationen oder der Auftragsforschung Leistung und Gegenleistung in einem angemessenen Verhältnis stehen. Aus ihrer Praxis berichtet Empting: „Es gibt auch mal Konstellationen, in denen die EU-Kommission beteiligt werden muss, zum Beispiel durch Anzeige von Verträgen mit Forschungs-/Entwicklungs- oder Innovations-Beihilfen oder bei informellen Anfragen zu mit staatlichen Mitteln finanzierten Projekten im Wissenschaftsbereich.“

Weil das Beihilferecht eine so facettenreiche Materie ist, gilt es als klassisches Schnittstellengebiet. „Das Beihilferecht allein als Spezialisierung zu wählen ist riskant“, meint Werner. Er empfiehlt, sich am Anfang der beruflichen Entwicklung nicht zu schmal aufzustellen, sondern sich auf mehrere Beratungsgebiete zu spezialisieren: „Als zusätzliche Spezialisierung bietet das Beihilferecht im Zusammenhang mit Fachbereichen wie Kartellrecht oder Vergaberecht aus meiner Sicht gute Perspektiven.“

Max Klasse hat das Auf und Ab des Beihilferechts hautnah miterlebt: „Nach der Bankenkrise 2008 gab es einen wahnsinnigen Beratungsbedarf, und die Beihilfecommunity ist um ein Vielfaches gewachsen. Nachdem die EU-Kommission über die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung dann viele einfache Fälle von der Beihilfenkontrolle freigestellt hat, ist nun durch Corona wieder ein neuer Peak da.“

Eine einzige Spezialisierung reicht kaum.

Doch ebenso wie Werner möchte Klasse Beihilferecht allein als Spezialisierung für einen Anwalt nicht unbedingt empfehlen: „Das Beihilferecht macht alleine nicht satt.“ Auch er hat ein wesentliches wirtschaftliches Standbein im Kartellrecht. Es ist klar, dass er als verantwortlicher Partner in einer Kanzlei wie Blomstein rechnen muss. Gehälter oder IT-Ausstattung sind Kostenblöcke, die es zu erwirtschaften gilt.

Eine namhafte US-Kanzlei wie Jones Day hat gegenüber den Partnern selbstredend hohe Ansprüche an Umsätze und Profitabilität. Nicht ganz überraschend berät Werner deshalb in hochpreisigeren Mandaten, etwa Spezialfragen einer schweizerischen Bank bei einem M&A-Deal oder eines EU-Mitgliedsstaats zum Breitbandausbau. Aus der Schnittstellenfunktion des Beihilferechts leitet sich für ihn eine weitere Frage ab. Seiner Ansicht nach sollten junge Anwälte bei der Spezialisierung einen Blick auf den internen Zuschnitt der Kanzlei werfen. „Es lohnt sich, sich genau anzusehen, ob die Kanzlei tatsächlich das Beihilferecht in ihrem Spektrum haben und pflegen will. Werden Fälle mit beihilferechtlichem Bezug an die Spezialisten verwiesen beziehungsweise werden sie konsequent hinzugezogen? Oder werden die Vergabe-, Kartell-, Öffentlichrechtler oder Prozessspezialisten, bei denen ein beihilferechtliches Thema auftaucht, dieses selbst bearbeiten?“

Tatsächlich kann es bei Kanzleien mit einem stark leistungsbezogenen und individualistischen Ansatz letztlich finanzielle Anreize dafür geben, so wenig Arbeit wie möglich innerhalb der Kanzlei weiterzugeben. Darauf ein Augenmerk zu haben, ist allerdings ein Tipp nicht nur für angehende Beihilferechtler.

Beihilferecht, wo steht das eigentlich?

Das Beihilferecht hat seine Basis im Europarecht.
Um eine wettbewerbsorientierte Wirtschaftsstruktur zu sichern, haben die EU-Mitgliedsstaaten im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) Regeln für staatliche Subventionen vereinbart:

Artikel 107 AEUV: „… sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktions-zweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“

Die beihilferechtliche Praxis wird durch die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO) und eine Reihe von Leitlinien ausgestaltet, etwa für Umweltschutz, Unternehmensrettungen, Risikofinanzierungen, Vorhaben von europäischem Interesse oder Forschung.

Übersicht: https://eur-lex.europa.eu/summary/chapter/competition/0802.html?locale=de&root=0802 

Rechtsfragen: Was kann im Detail als Begünstigung qualifiziert sein? Wie ist der europarechtliche Unternehmensbegriff definiert? Was ist als wirtschaftliche Tätigkeit einzuordnen? Streitigkeiten um beihilferechtliche Beurteilungen werden oft vor den europäischen Gerichten in Luxemburg ausgetragen.